湖南常德：一地“嫁”两主  开发商与学校上演武斗

　　教育用地变身商品房施工工地，政府“以地抵债”惹祸

　　张家振、童海华

　　湖南常德一块总面积约91亩的土地迎来了两个主人：国土证属于常德鼎城维根置业有限公司(下称“维根置业”)和仁祥房地产公司(下称“仁祥房地产”)，同时又被划拨为湖南应用技术学院(原湖南同德职业学院)教育用地。这让争议双方和当地规划、国土等政府部门一时间陷入了两难境地，一场争地“全武行”也由此上演。

　　据了解，争议地块在《常德市城市总体规划(2009-2030)》中被明确为教育用地，经常德市政府同意专项用于同德学院新校区扩建，并获得了湖南省政府批示同意。2006年同德学院取得新校区约1000亩土地的《规划建设用地许可证》，从征地现状图来看，其中就包括上述91亩争议土地。

　　不过，91亩争议土地的国有土地使用权证则在维根置业和仁祥房地产公司手中。据了解，早在1998年，常德市鼎城区政府因在水利工程、交通实施等建设产生大量欠款，无法用现金偿付，便采取“以地抵债”的方式抵给上述两家公司。彼时，该地块还属于城市总规之外的非建设用地。

　　后来，常德市规划局向常德市政府申请将该地块土地性质由教育用地调整为二类居住用地，容积率由1.8调整为2.8，相关部门陆续向两家房地产公司补全了手续。这一曾被认定为“非法建设”的项目最终取得了“准生证”。

　　这种“一地两主”的局面如何产生？教育用地又因何成为商品房施工工地？这一争地暗战又将如何化解？近日，《中国经营报》记者深入湖南常德调查，试图揭开“一地两主”政令乌龙背后的诸多悬疑。

　　对于上述问题，记者先后来到常德市规划局鼎城分局、常德市规划局等单位采访，并发了采访函试图了解进一步的信息，不过均未获得正面回应。

　　“一地两主”引发武斗

　　争议地块位于常德市鼎城区中心位置，由于地处城市发展的中轴线，土地价值更加凸显。7月29日，记者在项目施工现场看到，名为御景江南和仁祥佳园的两个房地产项目正在统一开发，近10个塔吊矗立，建筑工人正在紧张地进行地下桩基作业。

　　据湖南省应用技术学院法人代表李少夫介绍，在2011年湖南省政府批准的《常德市城市总体规划(2009-2030)》以及常德市政府文件中，这块土地被明确为教育科研用地，划拨专项用于同德学院新校区建设。

　　在同德学院着手新校区扩建、征地时，才发现早在1998年，这块土地就被常德市鼎城区政府通过“以地抵债”的方式抵押给了常德市鼎城维根贸易有限公司、仁祥贸易有限公司、立德实业有限公司等三家公司，并办理了国有土地使用权证。

　　不过，在2006年，常德市规划局就给同德学院下发了新校区2145亩用地的《规划建设用地许可证》，其中就包括了有争议的91亩土地。自此，同德学院与上述三家公司的土地争议浮出水面，并持续至今。

　　据记者了解，在多方协调未果的情况下，维根置业和仁祥房地产公司在没有完善手续的情况下，开工抢建商品房，并引发同德学院教职工“阻工维权”，导致13名教职工被打伤，双方冲突进入白热化。

　　李少夫告诉记者，今年三四月份曾发生多次冲突，最严重的一次发生于今年4月9日，在当地规划、住建和城管等相关部门多次下发停工通知书，要求停止施工的情况下，上述两家公司依然进行动工挖土，违法抢建。“在要求出示合法建设手续无果的情况下，双方出现事实上的肢体冲突，施工现场遭到100多名教职工围堵，并发生了拉扯等肢体冲突，甚至遭到对方泼粪袭击，最终建筑公司多人被带进公安局。”李少夫表示。

　　记者在现场看到，“教育用地绝不允许抢建商品房”，“坚决维权，落实政府批示，拆除违法抢建”的大字标语至今被张贴在施工围栏上。

　　在双方争议之下，常德市规划局也一时陷入了两难境地。常德市规划局在发给常德市政府《关于解决湖南同德职业学院新校区规划用地矛盾的请示》的文件中无奈地表示，同德学院按已批准的总平面图要求选址建设是符合规划规定的，而维根公司持已获得的土地权属证申请《建设规划用地许可证》实施开发建设，也有其理由，“该问题系鼎城区‘以地抵债’形成的历史与现实规划之间的冲突，我们处在矛盾的交点上，在两难之中实难决断。”

　　而关于违规抢建的说法，燕维根称，“目前项目手续已经齐备，各个证件齐全。”这也意味着，上述91亩争议土地存在两个《规划建设用地许可证》。

　　“同德学院总体修建性详细规划已进入湖南省、国土部国土资源利用管理系统，对用地性质和范围获得了法律效力。”李少夫告诉记者，争议地块位于同德学院北侧临街地段，是学校的重要出口通道，按学校总体规划，将用于建设成人教育中心和学术交流中心两大主体建筑，开发商抢建商品房使学校的长远发展面临绝境。

　　持有土地使用权证的维根置业等公司自然不愿将地块拱手相让。“如果同德学院想拿这块土地进行校园建设，肯定要给钱，遵循市场经济原则。”燕维根向记者表示。

　　对于“一地两主”的说法，维根置业董事长燕维根进行了否认，“不存在‘一地两主’，这一地块就一个主人，我们公司在1999年就拿到了土地使用权证，而同德学院在2005年才着手新校区规划，这是很明了的事情，并不存在土地纠纷。”据记者了解，为调节双方纠纷，常德市及鼎城区政府召集规划、国土等部门多次协调，提出了多种解决方案，其中包括同德学院获得土地，并对三家公司给予现金补偿；政府协调，拿出类似土地和三家公司置换；调整同德学院总规，由政府补偿同德学院相应的土地。不过，争议双方最终并未达成一致。

　　缘起政府“以地抵债”

　　本报记者通过梳理政府文件及多份法院判决书发现，同德学院与维根置业等三公司91亩土地的使用权属矛盾最早起源于1998年。

　　根据鼎城区政府当时出具的“以地抵债”意见及相关资料，1998年11月，因鼎城区政府在水利工程、交通实施等建设产生大量欠款，其中包括欠鼎城维根置业有限公司承接鼎城区政府投资的花岩溪管理处基础设施工程款500余万元，无法拿出现钱偿还债务，决定用城市总体规划以外的非建设用地“以地抵债”，将金霞路南侧、55亩土地抵偿给维根公司，将36亩土地以同样方式抵偿给了仁祥贸易和立德实业公司，并办理了国有土地使用权证。

　　不过，在获得土地使用权之后，上述三家公司并未着手进行开发，也未对村民进行相应征迁补偿，地块闲置长达近15年。以至于村民对土地已被抵债一事并不知情，而是继续在地块所在的鱼塘进行养殖作业。

　　根据我国《土地管理法》规定，已经办理审批手续的非农业建设用地，“一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。”

　　而在2005年，同德学院因教育发展需要申请扩建新校区，并得到了常德市政府大力支持。同年5月，常德市委、市政府召开专题会议，确定金霞路以南、大湖路以西、永富路北约2145亩土地为同德学院新校区规划用地控制区，禁止在此范围内新建任何建筑物。

　　随后，常德市政府专门向湖南省政府的《关于解决湖南同德职业学院扩建用地的请示》，将该地块先行纳入建设用地和城市建设总体规划，将同德学院扩建前期工作与城市总体规划修编一并进行。《请示》称，针对同德学院办学资源严重不足的现状，“恳请省政府出面协调，要求省国土资源厅按已修编规划解决其扩建用地”，并获得湖南省政府批复支持。

　　按照“统一规划，分期建设”的批复要求，同德学院连续几年相继投入5亿余元，在新校区征地开展校园建设，2008年在一期建设基本完成之后，学院计划向北进行第二期征地，才发现这块地被鼎城区政府用“以地抵债”的形式出让给了上述三家公司。李少夫告诉记者。

　　此后，维根置业和仁祥房地产公司手持《国有土地使用权证》开始着手对该地块进行商品房开发建设，并以工商资料登记变更为由向鼎城区国土资源局申请变更了《国有土地使用权证》。

　　据了解，为开发建设上述土地，维根贸易更名为维根置业，而仁祥贸易则更名为仁祥房地产公司，并将土地过户到新的公司名下。

　　那么，上述三家公司通过“以地抵债”的方式，绕开土地招拍挂而获得土地是否合法呢？对此，常德市规划局局长张国政在接受湖南当地媒体采访时称，上述三家公司获得土地有历史的原因，以前地方政府在转让土地时的确不是很规范，没有履行挂牌等相关法律程序，“历史的问题必须历史地解决，完全否认三家公司对土地的拥有权不符合情理，也不公平。”

　　今年4月17日，鼎城区委召开常委办公会，要求“常德市规划局等相关部门作出裁决，要么调整该地块规划为教育用地，要么认可三公司开发建设，决断要快。”显然，当地相关部门采取了后者，认可三公司开发建设，并逐步为项目建设一路绿灯，补齐了相关手续。

　　土地调规悬疑

　　事实上，针对维根置业公司的前期建设行为，常德市规划局鼎城分局、常德市鼎城区住房和城乡建设局、常德市鼎城区城市管理行政执法局先后多次向公司下发《责令停止建设通知书》《责令停工通知书》《违法建设停工通知书》，以“未办理建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，擅自提前挖土，手续不齐全”等为由责令项目停止建设。

　　直到今年3月19日，在常德官方的认定中，维根置业公司的建设行为依然被认定为“违法建设”。记者获得的一份常德市政府《关于湖南同德职业学院总体规划中用地矛盾处理有关问题的会议纪要》中，明确提出，维根置业等企业“在未取得规划施工许可证和建设施工许可证的前提下，进行大规模施工建设，是严重违法行为”，并责令施工建设方停止施工，制止违规建设行为。

　　不过，这并未阻止维根置业等公司房地产项目的建设进程，在经历土地用地性质、容积率调整，补缴土地出让金等之后，相关部门先后为公司补齐了各项建设手续，房地产项目也最终由“违法建设”变为了合法项目。

　　2012年10月18日，鼎城区政府向常德市政府请示将91亩土地用地性质及容积率作出调整：由教育用地调整为居住用地，将容积率由1.8提高到2.8。鼎城区政府给出的理由是，将该宗教育用地调整为居住用地，有利于解决历史遗留问题，维护社会稳定；地块处于江南城区中心位置，提高容积率有利于开发商实施高标准建设，提升江南城区城市建筑品质；而在提高土地使用率方面，请示称常德市江南城区土地资源弥足珍贵，有利于集约节约使用土地。

　　在这份文件上，留下了常德市鼎城区政府办副主任、城市办主任龙凌云的联系协调电话，记者致电龙凌云希望了解调整用地性质及容积率的具体事宜，其表示对此事并不清楚，拒绝了进一步询问。

　　2013年7月23日，经过专家论证会、公示报常德市政府同意等程序，争议地块用地性质最终经过常德市政府领导批准，地块土地性质由教育用地变为二类居住用地(含配套商业设施用地)，容积率由1.8提高到2.8。

　　此后，维根置业、仁祥房地产公司分别向鼎城区国土资源局补缴土地出让金390.76万元和93.9万元。今年6月20日，常德市规划局向维根置业公司发放建设工程规划许可证，项目各项手续相继补全，公司在争议土地上的商品房建设也正式进入合法通道。

　　“造成这一局面既有历史遗留问题的因素，也有相关部分行政部门不作为的成分，应该妥善处理这一问题，防止双方冲突的激化和升级。”湖南师范大学资源与环境学院一位不愿具名的教授在接受本报记者采访时表示，提高容积率、改变土地性质属于详规的调整，原则上在征得当地市政府同意后就可做出规划调整，但由于和房地产企业密切相关，需谨防政府行政乱作为及土地腐败等问题。